Internacional

No ciclo de eventos internacionais promovido pelas Nações Unidas para debater temas de interesse global - inaugurado pela Conferência de Direitos Humanos em 1968 em Teerã -, o Cairo foi a terceira Conferência a tratar da questão populacional. Em 1974, em Bucareste, as divergências entre o Norte e o Sul se desenvolveram ao longo das linhas definidas pela controvérsia histórica entre Malthus e Marx.

Em 1789, o reverendo inglês Thomas Malthus estabeleceu, pela primeira vez, bases estatísticas correlacionando a reprodução humana e a economia. Algumas décadas mais tarde, Marx refutaria a tese malthusiana afirmando o primado das forças produtivas e da redistribuição de recursos sobre a dinâmica demográfica. Em 1974, os países do Sul - hoje reunidos no chamado Grupo dos 77 - resistiram à imposição de políticas de controle demográfico afirmando que "o desenvolvimento é o melhor contraceptivo".

Quando a segunda conferência se realizou no México, em 1984, a maioria destes países implementava programas de planejamento familiar e, em certos casos, medidas draconianas de controle da fecundidade. Entretanto, a posição americana havia se modificado. Os liberais da administração Reagan, tendo como referência as teses de Julian Simon afirmavam, então, que crescimento populacional é um fator neutro para o desenvolvimento concebido como expansão livre das forças do mercado. No México, a delegação americana alinhou-se à Santa Sé nas discussões sobre o aborto e, em seguida, os Estados Unidos retiraram apoio financeiro a instituições internacionais envolvidas com atividades de população.

Em 1992, durante a Eco, a questão populacional assumiria, uma vez mais, grande visibilidade. O discurso do Vaticano acompanhava as posições dos países do Sul em relação ao tema do desenvolvimento, ao mesmo tempo em que avançava, com habilidade, uma agenda contrária à autodeterminação reprodutiva. Controlistas de longa data e ambientalistas de nova geração afirmavam que o crescimento populacional era a causa principal da degradação ambiental. George Bush, apoiava a posição do Vaticano em relação ao aborto, mas veio ao Rio para dizer que o "estilo de vida e os padrões de consumo dos Estados Unidos não estavam em discussão".

Tensões e controvérsias agudas têm caracterizado o debate populacional nas últimas duas décadas. Nunca, antes do Cairo, porém, foram tantos os atores a intervir nesta arena política. Além dos grupamentos cujas posições tradicionalmente têm determinado os termos do debate - União Européia e Estados Unidos versus o G-77 e o Vaticano -, as preparações e as negociações do Cairo envolveram ONGs de planejamento familiar, grupos fundamentalistas, o movimento ambientalista, associações de demografia, o movimento internacional de mulheres e, em menor medida, ONGs de desenvolvimento. A presença e incidência da sociedade civil no Cairo transformou em profundidade a percepção pública sobre um debate cujas controvérsias se desenrolam há mais de duzentos anos. Estas novas circunstâncias possibilitam, sem dúvida, às ONGs, um ponto de vista privilegiado para avaliar o processo e os resultados da CIPD.

Esta avaliação terá, porém, resultados diversos e até mesmo contraditórios a depender do envolvimento destas organizações com a agenda do debate, assim como de sua participação e inserção nas várias etapas do processo. As ONGs envolvidas com atividades de planejamento familiar estão presentes na arena internacional desde 1974, e foram, sem dúvida, muito atuantes no processo do Cairo. As organizações ambientalistas, particularmente norte-americanas, que ganharam visibilidade a partir de 1985, embora atuantes, assumiram em geral um discurso diferente da histeria de 1992. As ONGs de desenvolvimento têm, historicamente, defendido a tese dos países do Sul em 1974, mas, com raras exceções, não se envolveram diretamente no processo. Foram, sem dúvida, as redes não governamentais de mulheres que, de forma efetiva e decisiva, acompanharam o processo preparatório e incidiram sobre os resultados da CIPD.

Aprendizados do Cairo

Os resultados do Cairo nos dizem que estão abertos canais para que as agendas das ONGs e movimentos sociais tenham impacto efetivo sobre as decisões tomadas em nível do sistema das Nações Unidas. Os eventos internacionais da década de 90 já não se pautam pela centralidade dos Estados como negociadores e pelas regras duras da bipolaridade. Representam espaços privilegiados para a legitimação de novos conteúdos, assim como para compreender melhor a nova geografia de interesses e alinhamentos que se desenha no plano global.

Entretanto, para que as ONGs e movimentos sociais possam incidir com qualidade nestes, algumas pré-condições se fazem necessárias. Tendo como referência a experiência das ONGs de mulheres no processo da CIPD, esta intervenção requer a produção de uma agenda política clara; uma enorme capacidade de articulação entre os níveis nacionais, regionais e internacionais; o monitoramento dos espaços oficiais de negociação; circulação rápida de informações; oportunidades periódicas de reflexão para rever e ajustar estratégias políticas.

O Cairo não se tornou, senão tardiamente, um ponto prioritário na agenda do movimento feminista internacional. Ao longo da década de 80, as feministas do mundo inteiro haviam dedicado enorme atenção às questões relacionadas à reprodução. No caso dos países do Sul, desenvolveram-se críticas severas às políticas de controle demográfico e delinearam-se políticas de saúde para responder às necessidades reprodutivas das mulheres que contemplavam de forma integrada gestação, parto, saúde sexual, contracepção e aborto. Por razões diversas, o debate também foi intenso nos países desenvolvidos e até mesmo na Europa do Leste. Construiu-se, assim, uma agenda política básica que iria guiar a intervenção feminista na CIPD. As mulheres deveriam ser vistas como sujeitos e não objetos das políticas relacionadas à reprodução; saúde reprodutiva significa mais que planejamento familiar; alterar os padrões reprodutivos implica, necessariamente, transformar as relações entre os gêneros. Inclui-se na mesma pauta o conceito de direitos reprodutivos, como campo de decisão individual cujo exercício requer, porém, a existência de um "ambiente favorável" em termos de legislação e condições sociais e econômicas.

A decisão, por parte de algumas redes feministas internacionais, de fazer da CIPD um espaço central de intervenção se deu imediatamente após a ECO-92. Avaliou-se, então, que as tensas discussões sobre população que tiveram lugar no Rio continham um potencial político extremamente desagregador. O próprio movimento estava cindido ao longo das controvérsia Norte-Sul que caracterizou a atmosfera da ECO. Vários grupos temiam a cooptação da perspectiva feminista por parte dos controlistas. Debates intensos desenrolavam-se ao redor da questão das tecnologias contraceptivas, fazendo convergir, perigosamente, a perspectiva feminista na direção das posições assumidas pelo Vaticano.

Incidir de maneira positiva sobre o processo do Cairo exigia, antes de qualquer coisa, a reconstrução da agenda política. Em setembro de 1992, redigiu-se documento-base para pressionar o sistema da ONU, que ficou conhecido como "Vozes das Mulheres" - Cairo 1994. Este texto, vale dizer, foi criticado, por vários grupos do Sul, pela falta de clareza com relação às questões do macro-desenvolvimento econômico. Na mesma ocasião foram planejados eventos e articulações nos países e regiões, assim como uma conferência internacional de Saúde Reprodutiva e Justiça para realizar um balanço das mobilizações e estabelecer novas bases de consenso antes do Cairo. A Conferência aconteceu no Rio de Janeiro, em janeiro de 1994, e resultou num segundo documento em que se clarifica com precisão a inserção do debate populacional nos marcos de crítica à desigualdade econômica global.

A iniciativa "Vozes das Mulheres" também dedicou grande atenção à sensibilização de outros atores, especialmente alguns países doadores, setores do chamado population establishment e grupos ambientalistas. Isto se fez por meio de uma produção intelectual consistente e de diálogos permanentes com estes setores. As feministas monitoraram e influenciaram, sistematicamente, as decisões tomadas pelo Secretariado, as várias conferências preparatórias regionais e, especialmente, as duas sessões do Comitê Preparatório (II e III Prepcoms em maio de 1993 e abril de 1994). Foram também montadas estratégias para influenciar as posições nacionais em todos os contextos em que as condições políticas assim o permitiam, buscando assegurar a presença de ONGs de mulheres nas delegações oficiais.

Este esforço de organização e pressão persistiu durante os dez dias da Conferência, a despeito da dificuldade de acesso por parte das ONGs aos espaços de negociação oficial. Os resultados do Cairo teriam sido radicalmente diferentes, sem o impacto produzido pelas ONGs de mulheres. Para além da demografia: gênero e sexualidade. A linguagem e os conteúdos do documento que se levou ao Cairo, sendo então aprovado por mais de 180 países, foram decididamente impregnados pela perspectiva feminista. O Plano de Ação aboliu, de forma definitiva, os termos políticas de população/políticas demográficas, passando a aplicar sistematicamente uma nova linguagem: políticas relacionadas à população (population related policies) incluindo toda a gama de políticas sociais.

O capítulo III, originalmente denominado "O Status das Mulheres", por obediência à literatura demográfica convencional, teve no II Prepcom seu título alterado para "Igualdade e Eqüidade de Gênero" e "Empoderamento das Mulheres" (Women's Empowerment). O mesmo ocorreu com o capítulo VII, "Planejamento Familiar e Direitos Reprodutivos", que transformou-se em "Saúde Sexual e Reprodutiva, Direitos Reprodutivos e Planejamento Familiar". Nos debates do Cairo o termo "sexual" foi retirado, ficando porém preservada a estrutura geral que subordina o planejamento familiar a um programa amplo de saúde. A noção de "várias formas de família", aprovada no capítulo V é também resultado do lobby das mulheres. Durante os intensos debates do Cairo - e a despeito das muitas pressões - manteve-se no parágrafo 8.25 a linguagem que reconhece o aborto como grave problema de saúde pública e recomenda-se o tratamento imediato e humanitário das mulheres que experimentam complicações do aborto clandestino.

Mais importante, a meu ver, é a legitimação definitiva, no plano internacional, do conceito de direitos reprodutivos, gestado no coração da teoria e da prática feministas. O parágrafo 7.2 assegura a premissa de não coerção e dignidade, reiterando o princípio de autodeterminaçao reprodutiva dos indivíduos. Embora o direito dos "indivíduos (e casais) de decidir sobre o número e espaçamento dos nascimentos" tenha sido aprovado em 1974, no Cairo esta formulação histórica foi objeto de enormes controvérsias. Na minha avaliação, isto se deve a que, pela primeira vez, em vinte anos, aqueles que tomam as decisões políticas no plano internacional e sobretudo nos contextos nacionais perceberam que o conceito de indivíduo também se aplica a um ser humano do sexo feminino. Com razão a economista indiana Gita Sen (1994) analisa os resultados afirmando que:

"O Plano de Ação da CIPD tornou uma metáfora das relações de poder. A partir de um primeiro esboço concebido nos marcos tradicionais de controle demográfico ele se tornou um documento que focaliza os direitos e a saúde das mulheres... O plano é particularmente importante porque, pela primeira vez - num contexto que não o das conferências dedicadas a discutir especificamente assuntos de mulher - a comunidade internacional realizou uma mudança de direção política, que foi iniciada e apoiada pelo movimento de mulheres".

Uma nova geografia?

O balanço da CIPD requer atenção com relação a outros aspectos, entre eles a re-configuração de alinhamentos no plano internacional que deverá se desdobrar nas próximas conferências internacionais: a Cúpula de Desenvolvimento Social que se realiza em Copenhagen (março de 1995), a Conferência Mulher, Paz e Desenvolvimento (Beijing, setembro de 1995) e Habitat (Istambul, 1996). Durante o II Prepcom, as grandes divergências reproduziram, em linhas gerais, a clivagem Norte-Sul observada em 1992. Isto ocorreu nos debates acerca das questões reprodutivas, quando os países desenvolvidos se alinhavam com as feministas, enquanto o G-77 acompanhava, com freqüência, o Vaticano. Foram tensas as negociações relativas a crescimento econômico, sustentabilidade e padrões de consumo.

No III Prepcom este quadro se alteraria em muitos aspectos. Vários países do G-77, inclusive o Brasil, passam a defender abertamente os princípios de saúde e direitos reprodutivos, abrindo uma fratura no chamado consenso latino-americano. O mesmo ocorre no bloco africano, na medida em que apenas a África francofone acompanha o Vaticano. Realizam-se negociações bilaterais pouco habituais entre o Norte e o Sul conduzidas pelo Canadá. No mesmo contexto, o Japão assume visibilidade como país doador e a posição americana, com relação as questões de meio-ambiente e desenvolvimento, se flexibiliza.

A seção C do capítulo III, que trata da relação entre população e meio ambiente, por exemplo, resultou de negociações informais entre o G-77 e a delegação americana. Este texto de compromisso não agradou a China que, embora formalmente alinhada ao G-77, manifesta em muitas das negociações uma franca pretensão de se tornar potência. As chamadas "economias em transição" emergem como um bloco cuja agenda conflitua, em muitos aspectos, com os interesses do Grupo dos 77, em especial quando se trata da questão dos recursos para o desenvolvimento.

No Cairo, os países islâmicos que não tinham sido especialmente vocais durante o III Prepcom, atuaram em bloco. À medida que as negociações evoluíam, o mundo islâmico se distanciaria, francamente, da posição do Vaticano com relação aos impasses das questões reprodutivas. O Egito, na qualidade de país sede e pedra angular no equilíbrio do mundo islâmico, centralizou muitas negociações bilaterais, rompendo, em vários casos, a solidariedade interna ao G-77. O Caribe e os países insulares do Pacífico também negociaram em bloco, e uma afinidade maior pôde ser observada com relação às posições africanas, anteriormente cindidas entre os campos francofone e anglofone.

Os debates do Cairo sugerem, na verdade, que a coesão interna do G-77 é hoje muito débil, mesmo no que se refere especificamente a questões macroeconômicas. Isto resulta, sem dúvida, da enorme heterogeneidade entre os países que compõem o bloco e coloca o Brasil - como economia industrializada que é - numa posição particularmente crítica com relação às futuras negociações da agenda global. No mesmo contexto, as posições dos Estados Unidos foram, muitas vezes, mais abertas e flexíveis do que aquelas expressadas pela União Européia. Muito embora o consenso europeu tampouco seja total, os europeus - no momento sob coordenação da Alemanha - foram extremamente duros nas negociações relativas a desigualdade global e compromisso em termos de recursos.

Discutimos desenvolvimento?

As políticas relacionadas à população tal como definidas no novo Plano de Ação mundial estão pautadas pela igualdade de gênero, preconizam programas de educação e saúde reprodutiva e balizam-se por respeito aos direitos humanos, incluindo-se a autodeterminação reprodutiva de caráter individual. Isto significa, a meu ver, uma inflexão fundamental na direção das novas perspectivas de desenvolvimento humano. O texto do Cairo recomenda a eliminação da pobreza e assegura o direito ao desenvolvimento, muito embora, este último ponto tenha sido objeto de reticências vigorosas por parte da comunidade européia. O parágrafo 3.21 condiciona as premissas do desenvolvimento à existência de um ambiente democrático e o 3.22, ainda que de maneira difusa, faz referência ao aumento dos recursos da cooperação internacional ao desenvolvimento.

Com relação à questão das migrações internacionais, o Capítulo X havia sido aprovado em sua quase totalidade, no 111 Prepcom. Entretanto, a linguagem referente ao direito de unificação das famílias permaneceu sem resolução, desdobrando-se em negociações difíceis durante a própria CIPD. Estas discussões assumiram um recorte Norte-Sul bastante agudo, mas é preciso reconhecer que muitos países em desenvolvimento tampouco aceitariam, sem problemas, o texto original. Na formulação final, o Plano de Ação reconhece a importância vital de reunificação das famílias e preconiza o direito, gravado na Convenção dos Direitos das Crianças, de que os filhos possam viver com os pais.

A plenária final também solicitou ao Conselho Econômico e Social das Nações Unidas aprovação de recursos para a realização de uma Conferência Internacional sobre migrações em 1996.

Vale dizer, finalmente, que estas definições se dão num contexto global em que os valores parecem estar em mutação. Quando comparamos o caput do capítulo 1, que define os princípios do Plano de Ação, tal como formulado em Bucareste, com a linguagem do Cairo veremos que o mundo de fato mudou entre 1974 e 1994. O texto anterior enfatiza a noção de soberania nacional e, de forma explícita, repudia a ingerência internacional. Já o documento do Cairo privilegia a dimensão cultural, sublinha o respeito aos direitos humanos e valoriza a solidariedade e a parceria no plano internacional:

"A implementação das recomendações contidas neste Plano de Ação é direito soberano de cada país, consistente com as leis nacionais e prioridades de desenvolvimento, com respeito integral aos vários valores religiosos e éticos assim como à constituição cultural de seu povo, e em conformidade com os direitos humanos internacionais universalmente reconhecidos. A cooperação internacional e a solidariedade universal, guiada pela Carta das Nações Unidas e em espírito de parceria, são cruciais no sentido de assegurar a qualidade de vida dos povos da terra".

Há certamente uma enorme distância a ser percorrida entre esta carta de intenções e a realidade cotidiana das várias regiões do mundo. Os desafios que se desdobram a partir do Cairo serão experimentados, sobretudo, nos contextos nacionais, em que caberá à sociedade civil, e mais especialmente ao movimento de mulheres, retomar e traduzir as definições e questões que o Novo Plano de Ação introduz na agenda política de cada país.

Sonia Corrêa é coordenadora da Área de Elaboração e Ação Política do Ibase, membro do Conselho Diretor da Comissão de Cidadania e Reprodução. Entre 1992 e 1994, coordenou para a Rede DAWN-Mudar um esforço de análise na área de População e Direitos Reprodutivos.